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           國務院反壟斷委員會辦公室負責同志就 《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟 領域的反壟斷指南》答記者問

          作者:河南工作站   時間:2021/2/20 15:35:51   瀏覽:363940次

           近日,國務院反壟斷委員會制定發布《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》(以下簡稱《指南》)。國務院反壟斷委員會辦公室負責同志就《指南》接受了記者采訪。 

            問題1:請介紹制定出臺《指南》的背景? 

            答:近年來,我國平臺經濟迅速發展,新業態、新模式層出不窮,對推動經濟高質量發展、滿足人民日益增長的美好生活需要發揮了重要作用。但與此同時,關于平臺經濟領域經營者要求商家“二選一”、“大數據殺熟”、未依法申報實施經營者集中等涉嫌壟斷問題的反映和舉報日益增加。這些行為損害了市場公平競爭和消費者合法權益,不利于充分激發全社會創新創造活力、促進平臺經濟創新發展、構筑經濟社會發展新優勢和新動能。習近平總書記強調,以良法善治保障新業態新模式健康發展。近期召開的中央政治局會議要求強化反壟斷和防止資本無序擴張。中央經濟工作會議將強化反壟斷和防止資本無序擴張作為2021年經濟工作中的八項重點任務之一,要求健全數字規則,完善平臺企業壟斷認定等方面的法律規范,加強規制,提升監管能力,堅決反對壟斷行為。 

            我國《反壟斷法》的基本制度、規制原則和分析框架適用于平臺經濟領域經營者,但由于平臺經濟商業模式和競爭生態復雜、涉及范圍廣、專業性強,需要在與現行法律、法規、規章和指南做好銜接的基礎上,結合平臺經濟的發展狀況、經營特點和運行規律,進一步明確平臺經濟領域反壟斷執法原則,有針對性地細化分析思路,為平臺經濟領域經營者依法合規經營提供更加明確的指引,增強執法針對性,提升監管科學性,保護市場公平競爭和消費者利益。為此,國務院反壟斷委員會根據《反壟斷法》等有關規定,立足我國國情和執法實踐,充分借鑒國外成熟經驗,廣泛聽取平臺經營者、平臺內經營者等市場主體和專家學者的意見建議,出臺了《指南》,著力構建符合我國經濟社會發展階段和平臺經濟發展特點的反壟斷監管規則,促進平臺經濟規范有序創新健康發展。 

            問題2:請問反壟斷執法機構對平臺經濟領域開展反壟斷監管堅持什么原則? 

            答:《反壟斷法》適用于所有行業,對各類市場主體一視同仁、平等對待,平臺經濟領域也不例外。近年來,隨著平臺經濟的發展,平臺經濟領域出現了“大數據殺熟”、限定交易、拒絕交易等涉嫌壟斷行為,平臺經濟領域“強者愈強”的馬太效應不斷加劇。從全球情況來看,各國反壟斷執法機構高度關注平臺經濟發展,紛紛采取措施加強對平臺經濟領域特別是超大型互聯網平臺企業的反壟斷監管。為了營造有利于創新的公平競爭市場環境,更好促進平臺經濟創新發展,反壟斷執法機構堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署,全面落實《指南》的各項要求,堅持嚴格規范公正文明執法,切實按照以下原則加強平臺經濟領域反壟斷監管: 

           。ㄒ唬┍Wo市場公平競爭。堅持對市場主體一視同仁、平等對待,著力預防和制止壟斷行為,完善平臺企業壟斷認定的法律規范,保護平臺經濟領域公平競爭,防止資本無序擴張,支持平臺企業創新發展,增強國際競爭力。 

           。ǘ┮婪ǹ茖W高效監管!斗磯艛喾ā芳坝嘘P配套法規、規章、指南確定的基本制度、規制原則和分析框架適用于平臺經濟領域所有市場主體。反壟斷執法機構將根據平臺經濟的發展狀況、發展規律和自身特點,結合案件具體情況,強化競爭分析和法律論證,不斷加強和改進反壟斷監管,增強反壟斷執法的針對性和科學性。 

           。ㄈ┘ぐl創新創造活力。營造競爭有序開放包容發展環境,降低市場進入壁壘,引導和激勵平臺經營者將更多資源用于技術革新、質量改進、服務提升和模式創新,防止和制止排除、限制競爭行為抑制平臺經濟創新發展和經濟活力,有效激發全社會創新創造動力,構筑經濟社會發展新優勢和新動能。 

           。ㄋ模┚S護各方合法利益。平臺經濟發展涉及多方主體。反壟斷監管在保護平臺經濟領域公平競爭,充分發揮平臺經濟推動資源配置優化、技術進步、效率提升的同時,著力維護平臺內經營者、消費者和從業人員等各方主體的合法權益,加強反壟斷執法與行業監管統籌協調,使全社會共享平臺技術進步和經濟發展成果,實現平臺經濟整體生態和諧共生和健康發展。 

            問題3:平臺經濟領域的壟斷協議行為與傳統產業相比具有哪些特點?《指南》對此作出哪些有針對性規定? 

            答:與傳統產業領域相比,平臺經濟領域的壟斷協議行為呈現一些新的特點。一是行為更具隱蔽性。數據、算法、平臺規則等的運用使發現和判定壟斷協議更加困難。數據、算法、平臺規則等可能幫助經營者迅速、高頻的交換價格等敏感信息,并及時監督共謀者履約情況,且算法等取代了電話、會議、郵件等傳統溝通方式,可能通過數字信號的傳輸即實現交換特定敏感信息,增加執法機構發現及調查取證的難度。 

            二是更易于達成軸輻協議。平臺經營者組織雙邊或多邊群體進行交互和匹配,承擔市場組織者的角色,對價格機制、交易機制、競爭規則等進行設置和干預。以平臺經營者為軸心,平臺內經營者為輻條,借助算法等技術工具達成和實施壟斷協議的行為更加容易實施。 

            三是平臺經營者可能對平臺內經營者與其他競爭性平臺的交易條件提出要求。比如,平臺經營者要求平臺內經營者在價格、數量等方面向其提供等于或優于其他競爭性平臺交易條件的行為較為常見。需要指出的是,在現行《反壟斷法》下,上述行為可能構成壟斷協議,也可能構成濫用市場支配地位壟斷行為,要結合個案具體分析。 

            針對平臺經濟領域壟斷協議行為上述特點,《指南》作出相應規定,為平臺經濟領域經營者提供更加明確的指引。如《指南》第六條規定,具有競爭關系的平臺經濟領域經營者可能達成的橫向壟斷協議,具有利用數據、算法、平臺規則等實現協調一致行為等表現形式。 

            問題4:《指南》對平臺經濟領域協同行為的認定上有哪些新規定? 

            答:壟斷協議是指經營者排除、限制競爭的協議、決定或者其他協同行為。其中,其他協同行為是指經營者之間雖未明確訂立協議或者決定,但實質上存在協調一致的行為。從總體框架上看,平臺經濟領域壟斷協議形式與傳統產業無實質差別,在判斷總體適用原則上也具有一致性。但需要特別明確的是,平臺經濟領域的協同行為可能通過數據、算法、平臺規則或者其他與平臺經濟密切相關方式來實現。 

            鑒于平臺經濟的復雜性,認定平臺經濟領域協同行為可以通過直接證據判定。如果直接證據較難獲取,可以根據《禁止壟斷協議暫行規定》第六條規定,按照邏輯一致的間接證據,認定經營者對相關信息的知悉狀況,判定經營者之間是否存在協同行為。同時,有關經營者基于獨立意思表示所作出的價格跟隨等平行行為,或者經營者可以提供相反證據證明其不存在協同行為的,不應當被認定為協同行為。 

            問題5:與傳統行業相比,認定平臺經濟領域經營者具有市場支配地位有哪些特殊性,需要重點考慮哪些因素? 

            答:《反壟斷法》規定的認定經營者具有市場支配地位的分析框架適用于包括平臺經濟領域經營者在內的所有市場主體!吨改稀芬罁斗磯艛喾ā,結合平臺經濟的特點,進一步細化認定平臺經濟領域經營者具有市場支配地位的考慮因素。 

            一是關于市場份額以及相關市場競爭狀況。計算經營者市場份額的傳統指標包括銷售金額、銷售數量等?紤]平臺經濟的特殊性,《指南》明確了計算平臺經濟領域經營者市場份額可以考慮交易金額、交易數量、活躍用戶數、點擊量、使用時長等指標。鑒于平臺經濟的動態競爭特點,《指南》同時明確要考慮該市場份額持續的時間。關于分析平臺相關市場的競爭狀況,《指南》明確了市場發展狀況、現有競爭者數量和市場份額、平臺競爭特點、平臺差異程度、規模經濟、潛在競爭者情況、創新和技術變化等因素。 

            二是關于控制市場的能力!吨改稀方Y合平臺經濟的特點,明確了分析控制市場的能力,可以考慮該經營者控制上下游市場或者其他關聯市場的能力,阻礙、影響其他經營者進入相關市場的能力,相關平臺經營模式、網絡效應,以及影響或者決定價格、流量或者其他交易條件的能力等。 

            三是關于財力和技術條件。對于平臺經濟領域經營者財力和技術條件的考慮因素,《指南》明確了包括資產規模、盈利能力、融資能力、技術創新和應用能力、擁有的知識產權,以及該財力和技術條件能夠以何種程度促進該經營者業務擴張或者鞏固、維持市場地位等傳統因素,也包括該經營者的投資者情況、資本來源、掌握和處理相關數據的能力等需要特殊考慮的因素。 

            四是關于依賴程度。根據平臺經濟的特點,《指南》明確了分析其他經營者對平臺經濟領域經營者的依賴程度,可以考慮其他經營者與該平臺經濟領域經營者的交易關系、交易量、交易持續時間,鎖定效應、用戶黏性,以及其他經營者轉向其他平臺的可能性及轉換成本等。 

            五是進入相關市場的難易程度。影響平臺經濟領域市場進入難易程度的考慮因素有別于傳統行業!吨改稀芳毣幎讼嚓P考慮因素,包括市場準入、平臺規模效應、資金投入規模、技術壁壘、用戶多棲性、用戶轉換成本、數據獲取的難易程度、用戶習慣等。 

            需要說明的是,《指南》對認定平臺經濟領域經營者具有市場支配地位明確了具體考慮的因素,還需在執法實踐中結合個案情況對相關因素進行具體分析。 

            問題6:對于社會各方面反映較多的“二選一”、“大數據殺熟”等問題,《指南》做了哪些規定? 

            答:《指南》充分立足執法實踐,積極回應社會關切,針對近年來社會各方面反映較多的“二選一”、“大數據殺熟”等問題作出專門規定,明確了相關行為是否構成壟斷行為的判斷標準。 

            一是明確“二選一”可能構成濫用市場支配地位限定交易行為!岸x一”是社會公眾對平臺經營者要求平臺內經營者不得在其他競爭性平臺經營等不合理限制行為的概括性說法!斗磯艛喾ā方菇洜I者濫用市場支配地位,沒有正當理由限定交易相對人只能與其進行交易或只能與其指定的經營者進行交易。因此,《反壟斷法》規制“二選一”行為的前提是實施該行為的經營者具有市場支配地位!吨改稀访鞔_了構成限定交易行為可以考慮的因素,其中包括平臺經營者要求平臺內經營者在競爭性平臺間進行“二選一”或者其他具有相同效果的行為。同時,《指南》從懲罰性措施和激勵性措施兩個角度,進一步細化了判斷“二選一”等行為是否構成限定交易的標準:平臺經營者通過屏蔽店鋪、搜索降權、流量限制、技術障礙、扣取保證金等懲罰性措施實施的限制,因對市場競爭和消費者利益產生直接損害,一般可以認定構成限定交易行為;平臺經營者通過補貼、折扣、優惠、流量資源支持等激勵性方式實施的限制,如果有證據證明對市場競爭產生明顯的排除、限制影響,也可能被認定構成限定交易行為。 

            二是明確“大數據殺熟”可能構成濫用市場支配地位差別待遇行為!按髷祿䴕⑹臁笔巧鐣妼ヂ摼W平臺利用大數據和算法對用戶進行“畫像”分析,從而收取不同價格等行為的概括性說法!斗磯艛喾ā方菇洜I者濫用市場支配地位,無正當理由對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇!吨改稀访鞔_了構成差別待遇可以考慮的因素,其中包括平臺經濟領域經營者基于大數據和算法,根據交易相對人的支付能力、消費偏好、使用習慣等,實行差異性交易價格或者其他交易條件。關于認定交易相對人是否“條件相同”,《指南》特別規定,平臺在交易中獲取的交易相對人的隱私信息、交易歷史、個體偏好、消費習慣等方面存在的差異不影響認定交易相對人條件相同。實踐中,如果平臺經濟領域經營者具有市場支配地位,對不同的消費者實施不同的交易價格等交易條件,可能構成差別待遇行為。 

            問題7:構成濫用市場支配地位行為的一個重要條件是實施相關行為“沒有正當理由”,《指南》對此作了哪些具體規定? 

            答:根據《反壟斷法》第十七條規定,《指南》針對平臺經濟的特點,列舉了平臺經濟領域經營者實施低于成本銷售、拒絕交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易條件、差別待遇等濫用市場支配地位行為時可能存在的正當理由。有關經營者實施了上述行為,并不必然構成濫用市場支配地位行為,如果實施上述行為具有正當理由則不構成違法。 

            根據不同類型行為的特點,《指南》有針對性列舉了“可能具有正當理由”的情形。如《指南》規定了低于成本銷售的正當理由,包括在合理期限內為吸引新用戶、開展促銷活動等商業實踐中的常見情形;關于拒絕交易,《指南》明確了不可抗力、影響交易安全以及交易相對人明確表示或者實際不遵守公平合理無歧視的平臺規則等可能構成正當理由;關于限定交易,《指南》明確可能的正當理由包括為保護交易相對人和消費者利益、為保護知識產權、商業機密或者數據安全所必須以及為維護合理的經營模式所必須等;關于搭售或者附加不合理交易條件及差別待遇,《指南》指出符合正當的行業慣例和交易習慣可能構成正當理由?紤]到商業行為的復雜性,除明示列舉外,《指南》還規定了“能夠證明行為具有正當性的其他理由”這一兜底條款,對可能存在的正當理由作了開放式規定。實踐中,如果經營者能夠證明實施相關行為具有正當理由,則不認定其構成濫用市場支配地位行為。 

            《指南》列舉的“正當理由”充分考慮了商業實踐中平臺經濟領域經營者行為可能具有的商業合理性,旨在保護經營者正常商業行為,給予經營者更明確的行為指引。在執法實踐中,相關“正當理由”應當由經營者提出并提供證據予以證明。 

            問題8:判斷平臺領域經營者集中是否需要申報,有什么需要特別注意的問題? 

            答:平臺經濟領域的經營者集中與其他領域的經營者集中適用同樣的申報要求,即構成經營者集中且達到申報標準的,應當事先向國務院反壟斷執法機構申報,未申報的不得實施集中。需要注意的是,國家市場監督管理總局此前已多次強調,涉及協議控制的經營者集中也屬于經營者集中審查的范圍,《指南》對此再次予以明確。 


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